Sobre la Ley 2/2013. Modificando la Ley 22/1988, de Costas

Sobre la Ley 2/2013. Modificando la Ley 22/1988, de Costas

La Ley 2/2013, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas supone un desafío a la ordenación del litoral tal y como se contemplaba en la normativa anterior, la propia ley del 88.

Los motivos expuestos para proceder con la reforma son dos: Que la Ley de Costas del 88 no ha cumplido el objetivo de conservar y proteger el litoral y la necesidad de atajar una supuesta inseguridad jurídica para particulares con derechos e intereses en la costa.

No obstante, podemos adelantar que esa visión no fue, en absoluto, compartida durante el trámite parlamentario y que nada garantiza que la redacción actual sea la solución real a estos problemas, independientemente de que la LC del 88 fuera más o menos eficaz.

Sobre las concesiones y la prórroga extraordinaria

Uno de los principales aspectos de la Ley 2/2013 es la extensión temporal en el derecho al uso privativo del litoral. Destacan dos elementos: El aumento del plazo por el que se otorgan las concesiones de nuevo cuño y el reconocimiento de prórrogas para los concesionarios actuales.
Esta modificación total el espíritu de la LC del 88 trae causa del Informe Auken, aprobado por el Parlamento Europeo en el año 2009 y que recogía la preocupación de un vencimiento masivo dentro de 3 años de las concesiones de 30 años contempladas por la LC del 88. La Sentencia del TC 149/1991 no ha sido garantía suficiente para el Gobierno, que ha querido recoger su particular interpretación en un cuerpo con rango de ley.

En todo caso,, en tanto que la nueva redacción de la Ley de Costas provoca el retorno a manos privadas de ciertos terrenos que formaron parte del DPMT, la nueva redacción sirve para regular las condiciones legales de este “retorno”.

En este sentido, ya desde un primer momento, el término sostenible en el preámbulo de la ley 2/2013 va vinculada al desarrollo económico. La reforma intenta compatibilizar el desarrollo sostenible en la costa con el mantenimiento del crecimiento económico, a la par que garantizar la seguridad jurídica (si tal inseguridad jurídica puede existir dado el respaldo que tanto el TS como el TC han ido mostrando a la ley del 88.)
De cualquier forma, no está en duda que la Ley del 88 no garantice la protección del Dominio Público Marítimo Terrestre de conformidad con el marco europeo. Así lo refleja, por ejemplo un estudio de AEVAL de 2012.

Se decía en el anteproyecto aunque ahora se omite, que se busca garantizar la seguridad jurídica de los inversores y compradores extranjeros en la costa española, tergiversando quizás el informe Auken para el Parlamento Europeo y dando a la regulación de nuestro litoral un trasfondo de “recurso económico”, del que la España moderna por cierto ha dependido siempre, que poco tiene que ver con la verdadera sostenibilidad.

- Duración de las nuevas concesiones.

Por tanto, las concesiones para ocupar el dominio público marítimo-terrestre (en adelante DPMT) pasan de 30 años a un máximo de 75 años, si bien la regulación será caso por caso y se cede al reglamento las especificidades de la cuestión.

- Transmisión de las concesiones

Se admite a su vez la trasmisión inter vivos de la concesión con una tenue supervisión administrativa, mucho más relajada que en la anterior redacción, y se mantiene la transmisión mortis causa aumentando de uno a cuatro años el plazo por el que los causahabientes puede comunicar a la Administración que tienen la voluntad de subrogarse en la concesión.

- Prórroga a las actuales concesiones.

Será posible prorrogar hasta un máximo de 75 años las concesiones existentes con el único requisito de que las mismas se encuentren vigentes en el momento de realizar la solicitud. La concesión de la prórroga es un acto debido por la administración que no trae mayor controversia. Es posible restringir la duración de las concesiones, cuyo límite temporal fijado en 75 años es, en todo caso, un máximo que no se puede franquear, pero que puede verse reducido por disposiciones legales y, en este caso, también reglamentarias.

Las prórrogas que se enmarquen en el ámbito de aplicación de la LIPPC serán las únicas que se desmarquen del sistema ordinario de prórrogas, necesitando en su caso un informe “determinante” emitido por la autoridad competente en la materia, que en este caso es la Administración Autonómica. El informe determinante, aunque no obliga a la Administración competente en la concesión de la prórroga, si exige un extra en la argumentación para el caso de que la resolución se desmarque del informe emitido, tal y como recoge, entre otras, la STS de 23 de enero de 2013. No obstante, en tanto que el informe ya era preceptivo para la primera concesión de industrias sometidas al control de la LIPPC, parece difícil que la Administración que emita el informe innove sobre lo ya expuesto con anterioridad. Cuestión distinta es que tenga una segunda oportunidad para controlar que la industria en cuestión no se ha apartado del camino señalado en el primer informe.

Una cuestión compleja, que merecería un estudio separado es la compatibilidad o no de la nueva Ley 2/2013 con la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, que3 establece un sistema de prórrogas paralelo y que podría dar lugar a un conflicto normativo en toda regla. Por no ser el lugar indicado para profundizar en estas cuestiones, vamos a conformarnos con dejar indicada la cuestión.

Mención aparte a toda la delegación reglamentaria en asuntos ambientales y que deberían haberse tratado con mayor firmeza (adecuación al cambio climático, protección preventiva, etc.) Hay que recordar que legislar vía decreto es evadir a la sociedad la posibilidad de discutir y analizar las consecuencias de la legislación. Si el trámite parlamentario está devaluado y escapa demasiado a menudo a la opinión pública, ya no digamos de enviar a los reglamentos aspectos fundamentales de una ley.

Regulación legal del canon de ocupación.

La nueva ley 2/2013 revisa por completo el artículo 84 de la LC del 88, trasponiendo casi en su literalidad la Orden Ministerial de 30 de octubre de 1992, por la que se determina la cuantía del canon, temiendo quizás que los pronunciamientos de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo no fueran base suficiente para solventar una hipotética cuestión de inseguridad jurídica.

Prórrogas aplicables a los supuestos anteriores a la LC del 88. Sobre la disposición transitoria primera.

Para aquellos propietarios que fueran titulares en virtud de sentencia firme anterior a la entrada en vigor de la LC del 88, a los 30 años prorrogables por otros 30, se suma ahora la posibilidad de una nueva prórroga de 75 años, extendiéndose la concesión hasta un máximo de 135 años. También regula la nueva ley la posibilidad de una nueva prórroga de 75 años a los terceros hipotecarios.

Exclusiones.

No es posible la obtención de una prórroga para aquellas concesiones ubicadas en la zona de servicio de los puertos. A su vez, se establece que las obras e instalaciones construidas fuera de la legalidad en fecha anterior a julio del 88, serán demolidas a menos que interese al interés público su legalización. Las obras e instalaciones legalizadas, serán demolidas en todo caso al expirar la concesión, si se da el caso de que ocupen terrenos de DPMT. Para aquellas que se encuentren en la servidumbre de protección, se podrá solicitar obras de diversa índole que no supongan un aumento de volumen, altura o superficie.

Redefiniendo el litoral.

Un aspecto llamativo de la nueva redacción de la Ley de Costas es el interés, ciertamente tardío, en definir el concepto de litoral, así como la delimitación de la zona que constituye el dominio público marítimo-terrestre. Se cuela aquí un mecanismo de protección que lejos de ser ingenioso abre una vía indiscriminada a la privatización de terrenos que, de otra manera, acabarían por pertenecer al DPMT. Dice la Ley 2/2013 que los terrenos inundados de forma artificial y controlada no se incorporarán al dominio público, aun cuando se pudieran inundar posteriormente por causas naturales. Esto es, apresurar la privatización ya que la inundación artificial puede salvar la conversión de unos terrenos en DPMT que, con el devenir del tiempo y la subida de las aguas o el cambio en la dinámica de costas, se volvería inevitable.

Otras definiciones que incorpora la Ley 2/2013 refieren la diferencia entre playa urbana y natural o la nominación de distintos accidentes geográficos.

Sobre la servidumbre de protección y de tránsito

Por su parte, el sistema de servidumbres establecido distingue entre las llamadas servidumbres de protección y las de tránsito, consistiendo la primera en una franja de 100 metros, desde el límite de la ribera del mar, en la que no se puede edificar, siendo la servidumbre de tránsito, una segunda franja, ahora de seis metros, que debe permanecer expedita para garantizar la circulación pública por la ribera y el acceso de los servicios de emergencia y salvamento.

A los 100 metros contados desde el límite interior de la ribera del mar, que sirven para delimitar la servidumbre de protección, se le añade ahora la posibilidad excepcional de una contabilidad diferente, de 20 metros, atendiendo a determinadas circunstancias (reenviadas al reglamento) y que tiene que ver con relajar la protección en los tramos más alejados de las desembocaduras de los ríos.

Respecto al deslinde de los paseos marítimos, además del incentivo del ocio y el esparcimiento, deberíamos recordar que tienen una función protectora y de contención del territorio y cuanto más cercano al litoral se construya, mayor será su inestabilidad y su “sensibilidad” a las dinámicas marinas. Un paseo marítimo inundado es sólo la muestra de un paseo marítimo mal ubicado. La nueva redacción legal, que abre la puerta al deslinde de paseos marítimos puede ser una fuente de gastos. De gastos de recuperación, concretamente.

Por su parte, quedan desprotegidas las rías de la cornisa cantábrica y atlántica, amén de la confusión entre río y ría, equiparados indebidamente por la nueva ley.

En todo caso, no es infrecuente en países de nuestro entorno aumentar la servidumbre hasta los 200 metros y no reducir la distancia a 20 metros.

El caso de los 12 más Formentera.

Por circunstancias especiales y ciertas singularidades no demasiado bien resueltas en el articulado, se concede la exclusión del DPMT a 12 núcleos poblacionales y se otorga regulación propia a la Isla de Formentera.

Los deslindes realizados en 12 núcleos urbanos, amén del de Formentera, no casan con la igualdad proclamada (en el preámbulo de la ley y en otros tantos lugares) porque su elección parece aleatoria y no sigue criterios particulares, más allá de una somera mención a su singularidad.
Detrás de la singularidad aludida se esconde un problema jurídico: El que otros reclamen judicialmente, y con razón, lo que no se les ha concedido sin argumentación jurídica suficiente.

Se refleja en los deslindes una defensa de los intereses privados, a costa de los públicos, puesto que compromete al estado a su defensa mediante “las obras que sean necesarias”.

Otras cuestiones de interés:

Desarrollo del régimen jurídico a las urbanizaciones marítimo-terrestres que se hayan dotado de un sistema viario navegable mediante la inundación artificial de terrenos privados, que se incorporan al DPMT con determinadas excepciones.

También se establece un procedimiento de revisión de aquellos deslindes ya ejecutados que se ven afectados por la disposición de esta nueva reforma.

La cláusula anti-Algarrobico: Por la influencia mediática y por la polémica causada, el Estado pretende reservarse, apoyándose en una revisión exprés del orden contencioso, la potestad de suspender actos y acuerdos de las entidades locales que afecten a la integridad del DPMT. Que esta potestad apriorística pueda atentar contra el reparto de competencias establecido en la Constitución es algo que podemos llegar a ver en un medio plazo con un hipotético pronunciamiento del Tribunal Constitucional.

Por su parte, en el capítulo de las ausencias, encontramos que no hay nada en el articulado que hable de la restauración de los litorales o los ecosistemas. Respecto a la vaga mención respecto al cambio climático, fuera de la agenda del Partido Popular, es a todas luces una incorporación de compromiso (no aparecía en el anteproyecto) que habla de la estrechez de miras del Gobierno en lo que respecta a hacer frente a este importante desafío.

La costa española es víctima de la falta de sostenibilidad económica y ambiental, malparada por la especulación y víctima de la inacción de la administrativa. Determinadas cuestiones relativas a los derechos de los propietarios de las viviendas no justificaban la derogación de la ley anterior y el desarrollo de la actual.

Parece que la motivación ulterior de esta ley está relacionada con la explotación de los restos del boom turístico y con los recursos naturales del litoral, a costa de sacrificar la defensa del medioambiente, cuya protección constitucional a veces es insuficiente y que sólo trasciende aquí como buena intención, declarada además fuera del articulado (el desarrollo sostenible mencionado en el preámbulo). En definitiva: Recuperar la economía, o intentarlo al menos, a costa de levantar el velo proteccionista y poner todos los recursos disponibles encima de la mesa al servicio de un crecimiento económico incierto y agresivo.

Si estás buscando una monografía o un texto especializado sobre la nueva ley de costas, podemos recomendarte este (de lo poquito publicado, dada la novedad de la reforma):

Comentario a la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de costas (Papel + e-book)

Abogado y Politólogo por la Universidad de Granada. Cazando nuevas tendencias del Derecho. Thinking Green