5 sentencias curiosas de Derecho Administrativo

5 sentencias curiosas de Derecho Administrativo

Hoy vamos a hablar de sentencias curiosas. concretamente, hemos elegido tres sentencias que ahondan respecto de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración (La responsabilidad del defensor del pueblo, la derivada de leyes inconstitucionales y la de los propios magistrados del Tribunal Constitucional), también comentamos una sentencia sobre el consentimiento informado, que se mueve entre la mera existencia de Responsabilidad Patrimonial ante el binomio falta de consentimiento y daño producido y la elevación de este derecho a la información a la categoría de auténtico derecho fundamental, con la consecuencia de una protección cualificada. Por último, no hemos  podido resistirnos a la novedosa sentencia, de este recién terminado 2014, sobre la inconstitucional del plazo de caducidad para interponer un recurso contencioso por silencio administrativo negativo. Toda una garantía que ha revolucionado el estado de miles de procedimientos que los abogados venimos tratando en nuestro día a día y cuya fundamentación no tiene desperdicio.

1.- La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, de 27 de noviembre de 2009.

Esta sentencia se presenta como un gran avance en un asunto de consecuencias profundas para el Derecho Administrativo y su relación con el Derecho Constitucional. Pese a los escasos resultados prácticos (desestima la demanda), sienta las bases de un futuro control al cuasi inmune poder constitucional.

En los antecedentes de hecho, un particular reclama la cuantía de 7.000 euros en concepto de daños morales y otros trastornos derivados del funcionamiento deficiente de la Oficina del Defensor del Pueblo. Los dos argumentos esgrimidos son el dilatado transcurso temporal, de más de ocho meses desde la queja hasta su admisión, así como el extravío de la documentación original, entre la que se incluían informes del Ministerio de Asuntos Exteriores relacionados directamente con la queja interpuesta.

En su vía ordinaria, la queja queda archivada en la Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados, Comisión pintoresca y multifunciones donde las haya que ha sido objeto de distinta literatura en un pasado bastante reciente.

La Sentencia del T.S. concluye:

Que ante la contingencia de un litigio promovido por un particular contra el Congreso de los Diputados, cabe la responsabilidad del Parlamento pero que la misma debe solicitarse ante el Gobierno. Complica la situación que el origen del asunto venga de la Oficina del Defensor del Pueblo, una institución de naturaleza constitucional e independiente de los anteriores.

De los treinta y dos magistrados que dictan la sentencia, es decir el Pleno de la Sala 3ª del T.S., seis de ellos emiten votos particulares, postulando la inadmisión o emitiendo otra línea argumental distinta.

La Sentencia se pronuncia sobre la responsabilidad del Parlamento en tanto que “administrador”, y no en su calidad de legislador.
Viene a confirmar la competencia de la jurisdicción contencioso-administraba sobre la actuación de los órganos Constitucionales en materia de administración, personal y patrimonio, ampliando el concepto a los actos del personal dependiente, de los que ahora deriva responsabilidad patrimonial o extracontractual. El argumento:

”no cabe (…) como pretende el Congreso de los Diputados, que el acto recurrido no es susceptible de control jurisdiccional por su carácter de acto político parlamentario, pues, como se razona en dicho auto, la responsabilidad patrimonial es siempre una actividad típica de “administración”, siendo el tema debatido el de la «responsabilidad patrimonial contra la actividad administrativa desarrollada por el Defensor del Pueblo».

Esta afirmación trae causa en la propia Ley jurisdiccional, que otorga al orden de lo contencioso el conocimiento de los litigios que se generen en torno a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

En resumen: Si bien un órgano constitucional escapa de la justicia ordinara cuando ejerce funciones de naturaleza política, esta eximente no será de aplicación en tanto que ejerza funciones administrativas, con su personal, sus procedimientos o su patrimonio.
Sobre la cuestión de quién debería haber resuelto en vía administrativa, al no existir proceso reglado que afronte la cuestión, resuelve el Alto Tribunal que la falta de cauce no puede permitir una situación de impunidad.

“En esa tesitura, si los tribunales detectan la existencia de una lesión antijurídica que deba resarcirse, así lo deben declarar, sin riesgo alguno de suplantar la labor de los legisladores, pues la acción ejercitada se enmarca en el núcleo indisponible que resulta del artículo 9.3 de la Constitución.”

Y, en todo caso, la responsabilidad habrá de exigirse al Consejo de Ministros:

“El Defensor del Pueblo, vinculado, como acabamos de ver, con las Cortes Generales, no sólo por su condición de comisionado o delegado suyo, sino en razón de sus medios personales y económicos, se resiste a ser adscrito, a los efectos que nos ocupa, a un departamento ministerial en particular. En esta encrucijada, parece lógico considerar que las reclamaciones se resuelvan por el órgano que personifica el poder ejecutivo en su máximo rango, por dos razones. La primera reside en que tal solución, la del Consejo de Ministros, es la que ha adoptado esta Sala en el caso de la responsabilidad del Estado por actos normativos del poder legislativo estatal.

En efecto, hemos declarado repetidamente [por todas, sentencias de 8 de enero de 1998 (recurso 310/95, FJ 2º) y 20 de abril de 2007 (recurso 6289/02, FJ 3º)] que en tales supuestos, por tratarse de una responsabilidad resultante de una actividad que no puede atribuirse a ningún ministerio en concreto, corresponde pronunciarse al Consejo de Ministros como órgano que encarna al mayor nivel las tareas de gobierno. Razones de parecida sustancia aconsejan adoptar aquí idéntica solución, ya que se reclama la responsabilidad por los actos de un órgano constitucional del Estado sobre la que no existe una previsión legal expresa, no siendo posible residenciarla en un ramo específico.

La segunda razón, que abunda en la primera, atiende al vínculo estrecho que el Defensor del Pueblo mantiene con las cámaras legislativas, en cuyo nombre actúa y de cuyo presupuesto participa, teniendo su personal la condición de servidores de aquellas, por lo que, si ante productos de las mismas (los actos legislativos) la jurisprudencia ha residenciado la decisión sobre la existencia de responsabilidad en el Consejo de Ministros, parece coherente situarla en el mismo órgano tratándose de los daños derivados de la actividad de una institución tan estrechamente ligada a las Cortes Generales.”

No deja de ser interesante la conclusión a la que llega el Tribunal Supremo, asignando la responsabilidad al Gobierno cuando el reclamado era el Parlamento.

Por último, la Sentencia es desestimada por no haber intervenido en el proceso el Consejo de Ministros, si bien deja abierta la vía para reiniciar la reclamación frente al mismo.

2.- Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 29 de Marzo de 2012

No han sido pocas las Comunidades Autónomas, por no hablar del Gobierno estatal, que, ante el estrés de la crisis económica y dentro del marco de acción conjunta proyectado en el seno de la Unión Europea, han aprobado leyes recaudatorias a corto plazo apretando y exprimiendo más si cabe la letra de la Constitución. En el hipotético caso de que el Tribunal Constitucional, en el momento que corresponda, declare la inconstitucionalidad de las leyes en cuestión, ¿existe derecho de devolución de la sanción, impuesto o recorte de que se trate?
Sobre este tema trata esta sentencia y llega donde el legislador, voluntariamente intuyo, no se atrevió a llegar. Las conclusiones son las siguientes.

El poder legislativo también incurre en responsabilidad y debe indemnizar por los daños y perjuicios que acarre la inconstitucionalidad de una ley. El deber de reparación llega al parlamento, que responde ahora de sus errores legislativos. Este derecho de reparación se extiende a quienes ya pleitearon ante tribunales que no apreciaron ni plantearon cuestión de inconstitucionalidad. La mayor incluye la menor, por lo que aquellos que no han recurrido todavía podrán solicitar la revisión de oficio del acto nulo y exigir la responsabilidad patrimonial.

El plazo en el que se puede plantear la reclamación antes de que prescriba el derecho a ser indemnizado es el genérico de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, es decir, de un año. El dies a quo, lógicamente, será el de la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional. Lo explica mejor la sentencia:

“ (…) se alcanzan las siguientes conclusiones:

a) los particulares que recurrieron en su día los actos de liquidación tributaria, tenían un año para ejercitar la acción administrativa de responsabilidad patrimonial a partir de la publicación de la sentencia de inconstitucionalidad, salvo que la firmeza de los actos tributarios se hubiera producido con posterioridad, computándose en este caso el plazo anual a partir de dicha firmeza;

b) los administrados que ejercitaran directamente una reclamación de responsabilidad patrimonial tras la publicación de la STC 173/1996 , contarán con el plazo de un año a partir de la publicación de ésta para entablar tal acción;

c) los contribuyentes que formularan reclamación de devolución de ingresos indebidos dentro del plazo previsto en su normativa reguladora, tendrían el plazo de un año para reclamar una indemnización por responsabilidad patrimonial a contar desde la firmeza de la desestimación de la solicitud de devolución (en dicho sentido, las sentencias de esta Sala de 3 de junio de 2004 , de 27 de septiembre de 2005 y de 11 de diciembre de 2009 ), y

d) finalmente, la formulación de una solicitud de revisión de oficio posterior a la Sentencia del Tribunal Constitucional, sólo interrumpiría el plazo de un año de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial, en caso de haber sido formalizada dentro del mismo, a computar desde la fecha de publicación de la sentencia de inconstitucionalidad.

En resumen, el Tribunal Supremo vuelve a adentrarse en el terreno pantanoso de la Responsabilidad Patrimonial menos ortodoxa, la de órganos constitucionales que no han sido entendidos tradicionalmente como Administración Pública. Y al hacerlo concluye, de forma bastante tajante que:

Una ley inconstitucional genera derecho a ser indemnizado independientemente de si se ha recurrido o no.
Que el plazo para interponer el recurso es de un año desde la publicación de la Sentencia en el BOE.

3.- Sentencia del Tribunal Constitucional 133/2013, de 5 de Junio de 2013.

Muy interesante es el caso, quizás no tanto la sentencia en sí, en el que el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional casi llegan a las manos (jurídicamente hablando) al condenar los primeros a los segundos, en esa línea de explorar la Responsabilidad Patrimonial de los órganos constitucionales que no han sido entendidos tradicionalmente como Administración Pública.

Los hechos: El Tribunal Constitucional inadmite un recurso de amparo y el Tribunal Supremo, que termina conociendo del caso por la vía ordinaria de Reclamación de Responsabilidad Patrimonial, entiende inadmisible la conducta, “absolutamente antijurídica” la llega a definir, y los condena a los once a abonar quinientos euros cada uno en concepto de responsabilidad civil.

El recurso de amparo que da origen al litigio, para rizar más el rizo, es un asunto interno del propio Tribunal Constitucional que no acababa de convocar las plazas de letrados de libre designación.

Si bien el legislador se interpone en el conflicto evitando que nadie, ni siquiera el Tribunal Supremo, pueda inmiscuirse en los juicios de los magistrados del Tribunal Constitucional (L.O. 6/2007), por aquello de la irretroactividad, queda el cabo suelto de la condena pendiente.

Y ahora es cuando el Tribunal Constitucional dice un “hasta aquí” a la línea establecida por el Tribunal Supremo y que hemos venido comentando en las sentencias anteriores.

La Sentencia del TC estima el recurso de amparo (ante la “sentencia de los 500 euros”) presentada por los propios once magistrados, que admiten y resuelven su propia cuestión, siendo ahora y nunca mejor dicho, juez y parte en el asunto y dándole un dudoso homenaje a los artículos 9.3 y 24 de la Constitución.

En todo caso, el Tribunal Constitucional se exceptúa en este caso como órgano inmune que goza de privilegios personales, con independencia de su diligencia o acierto. Ya en la cúspide, por tanto, se tambalea el Estado de Derecho y se pelea por saber quién está más arriba en la pirámide de Kelsen, aunque sea por 500 euros y un gran pedazo del “orgullo institucional” que enfrentó a ambos órganos. Gana el Tribunal Constitucional, aunque sea un gol con la mano.

4.- Sentencia del Tribunal Constitucional 37/2011, de 10 de Marzo de 2011.

Al hablar de Consentimiento Informado, hablamos del derecho de los pacientes, gracias a las leyes 14/1986 y 41/2002 a consentir y a ser informado, derecho que corre en la otra dirección y se transforma en una obligación para la Administración.

En este escenario, la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/2011, de 10 de Marzo se desmarca con un auténtico manual (va directa a los formularios de los despachos de abogados) de la Responsabilidad Patrimonial en la vía sanitaria.

La sentencia, ante todo, transforma el consentimiento informado en derecho fundamental, con protección cualificada.

Las excepciones existentes a la prestación del consentimiento, se constriñen considerablemente y se pueden considerar un numerus clausus. En este sentido, la mera existencia de riesgo para el paciente no exime del deber de informar al médico y exige la cualificación del riesgo, tanto en la gravedad como en la dimensión temporal.

Consecuentemente con lo anterior, cualquier resolución que resuelva sobre el contenido de este derecho fundamental debe asumir un plus en su motivación, con atención a la causa en concreto y evitando mecanismos y rutinas en la argumentación.

Por otra parte, en tanto que derecho fundamental, se le abren las puertas, al consentimiento informado, del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

No toda la sentencia apunta en una única dirección, sin embargo, admitiéndose la preferencia del consentimiento verbal como regla general y enumerándose las circunstancias en la que este debe ser por escrito. Tampoco la falta de consentimiento informado, per se, es indemnizable, sino que tiene que ir acompañado de un daño o perjuicio efectivo (remisión a la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2011).

5.- Sentencia del Tribunal Constitucional, de 10 de abril de 2014.

El Tribunal Constitucional confirma que las desestimaciones por silencio no están sujetas al plazo de caducidad del artículo 46.1. STC 52/2014, de 10 de abril.

Tras una consolidada jurisprudencia constitucional, recaída en resoluciones relativas a recursos de amparo, en relación con el art. 24 CE, la STC 52/2014, de 10 de abril, establece que resulta contrario a la tutela judicial efectiva interpretar el art. 46.1 de la LJCA en el sentido de que un recurso contra un acto presunto negativo, interpuesto en un plazo más allá de seis meses, pueda ser inadmitido (STC 14/2006 y 59/2009 entre otras).

Esta sentencia, que consolida la jurisprudencia que venía siguiendo el TC a la hora de otorgar amparo a particulares, cierra el asunto definitivamente al interpretar el precepto legal en el ámbito de una cuestión de inconstitucionalidad presentada por el TSJ Castilla-La Mancha.

El fallo, aunque salva la constitucionalidad del precepto, entiende que la categoría de acto presunto ha de entenderse referida únicamente a las estimaciones por silencio, con lo que el plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA no resulta aplicable a los supuestos de silencio negativo. La eficacia del precepto se reduce así a los actos presuntos positivos y al plazo para recurrir los mismos que tienen los posibles perjudicados por dicha estimación.

Una vez que es expulsada la interpretación anterior, y en tanto que ha transcurrido más de un año desde nuestra solicitud inicial, hacemos nuestros los efectos positivos que despliega la Sentencia del T.C. que venimos mencionando e interponemos el presente recurso pese al tiempo transcurrido, todo ello en tanto que la Administración recurrida todavía no ha resuelto, en ningún sentido, sobre la reclamación patrimonial que se efectuó en su momento.

Es interesante hacer un somero repaso de los motivos que han llevado al Tribunal Constitucional a intervenir en este sentido en la legislación procesal del orden contencioso-administrativo, en concreto, varias de sus sentencias anteriores, como la 188/2003, de 27 de octubre o la 14/2006, de 16 de enero, venían a establecer:

“es absolutamente inaceptable que una Administración Pública, que debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, desatienda, primero, el cumplimiento de sus obligaciones para con los ciudadanos y, sin embargo, manifieste luego un extremado celo en la exigencia de las de éstos, pues ninguna pretendida eficacia administrativa puede justificar el desconocimiento de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico, el valor de la justicia.”

Otras sentencias, como la del Tribunal Supremo, de 23 de enero de 2004, complementan esta descripción con afirmaciones tan contundentes como la que se sucede, al argumentar la Administración recurrente sobre la vulneración de la seguridad jurídica:

“El argumento acerca del quebrantamiento de la seguridad jurídica, que el escrito de interposición del recurso contiene, es sorprendente. La Administración no puede ocultar ni desconocer que es ella quien genera la situación de inseguridad al no dictar resolución expresa. Tampoco puede olvidar que esa omisión constituye un frontal incumplimiento del mandato contenido en el artículo 42.1 de la LRJPAC. Siendo esto así, como lo es, no es de recibo que quien genera mediante una conducta claramente ilegal y contraria al ordenamiento una situación de inseguridad jurídica pueda esgrimir esa inseguridad a sus favor, pretendiendo obtener de ella ventajas frente a quienes sufren los efectos de la inseguridad creada.”

Por último, parece necesario reincidir en las conclusiones de la mencionada Sentencia 52/2014, por la generalidad de sus efectos y por la rotundidad de sus afirmaciones, como por ejemplo, en el antepenúltimo párrafo antes del fallo, donde asevera: “El inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA.”

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